|
Paper
Distritos Avocados al Mejoramiento Comercial
Por Jorge Nazer Rodriguez
Centro Interamericano de Politicas Públicas
“BUSINESS IMPROVEMENT DISTRICT”
Cómo repetir la experiencia Norteamericana de mejoramiento urbano en Chile
1. Introducción.
Una interesante forma de asociación utilizada en EEUU desde hace más de dos décadas, nos demuestra que cuando los gobiernos comunales pierden el control de los espacios públicos, dando origen al caos y el desorden urbano, se hace imprescindible trabajar de manera conjunta con los particulares, obteniendo resultados insospechados en el control, recuperación y orden de los bienes estatales. Me refiero a los llamados “Business Improvement District”, -”Distritos Avocados al Mejoramiento Comercial”-, conocidos por sus siglas en inglés “BID”.
Los BID son una forma de organización social. Una manera de interactuar entre los particulares y las autoridades locales que los gobiernan. Son agrupaciones de personas, generalmente vecinos de un mismo barrio que se asocian entre sí con el propósito de dar respuesta a las necesidades vecinales que los gobiernos locales no han podido satisfacer eficientemente. En general estas organizaciones están orientadas a desarrollar económica y comercialmente los las localidades que la componen, entre otras cosas, realizan funciones de seguridad, limpieza, mejoramiento de áreas verdes, labores sociales, de difusión y promoción de actividades, comercios o negocios y servicios turísticos. En la gran mayoría de los casos los BID han permitido el mejoramiento económico y social de los vecindarios, el aumento del valor comercial de las propiedades y una mejora sustancial en la calidad de los servicios públicos, tales como, recolección de basura, iluminación, seguridad, etc.
Los BID han permitido que lugares que por años fueron el sitio predilecto de pandillas, delincuentes, traficantes y un vivo ejemplo de la mala coordinación de los servicios públicos, hoy sean lugares atractivos, de gran valor comercial y habitacional, y en muchos casos, con proyecciones turísticas inconmensurables.
El presente estudio pretende informar al lector acerca de los aspectos más relevantes de un BID, su historia, objetos, funcionamiento, financiamiento y aplicación, tomando siempre en consideración que las organizaciones creadas bajo esta figura son perfectamente replicables en Chile y Latinoamérica en general, y pueden contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, un mejor desarrollo económico, comercial y cultural, entre otros beneficios.
2. Qué es un Business Improvement Disctrict o BID.
Distritos o barrios abocados al mejoramiento comercial, son organizaciones sin fines de lucro, formadas por propietarios de bienes raíces de un barrio, comuna o sector, que se asocian entre si con miras de financiar y administrar una zona geográfica determinada, con el propósito de mejorar la calidad de los servicios públicos y promover actividades comerciales dentro de la misma. Están orientados al mejoramiento y provisión de servicios complementarios (a los municipales) de mantencion y administración de espacios públicos, seguridad, información y los demás objetivos que los asociados propongan en un plan de desarrollo local.
El financiamiento de los BID esta entregado a los propios vecinos dueños de inmuebles que forman la organización, a través de mecanismos autoimpositivos y democráticos. En EEUU se financian con la aplicación de un impuesto sobre el valor de los inmuebles que tienen las personas dentro del área vecinal. Son los propios vecinos los que determinan el monto del tributo que pagarán, encargándoles a las municipalidades la recaudación de los mismos. La totalidad del monto recaudado por dicho impuesto es entregado a los BID, quienes se encargan de realizar las actividades y obras contenidas en el proyecto o plan de desarrollo presentado a la municipalidad, debidamente presupuestado.
Los BID son autorizados por ley. Es la propia legislación que permite a los vecinos dueños de propiedades se asocien con un fin determinado. La ley establece la forma cómo deben constituirse y liquidarse, y permite, dentro de un marco regulatorio establecido, que las organizaciones creen sus propios estatutos. Hay BID de carácter privados y mixtos, dependiendo del grado de vinculación que tengan con la municipalidad y si ésta los financia en parte.
Por regla general los BID se crean para prestar servicios complementarios a los que deben proporcionar los municipios, sin embargo hay otros que solamente tienen por objeto mantener tradiciones locales, como lo es el financiamiento de un árbol de navidad o bien prestar servicios sociales de capacitación, alimentación y alojamiento a personas necesitadas. Como veremos más adelante, existe una gran variedad de objetos que pueden tener los BID, siempre que se enmarquen dentro del marco legal que los regula.
3. Surgimiento de los BID.
Los BID surgieron en la década de los ’80 para dar respuesta a la imposibilidad de la Ciudad de proporcionar servicios públicos de calidad, que satisficieran las necesidades de los vecinos. La Municipalidad de Nueva York estaba perdiendo el control de los espacios público, los que fueron transformándose en lugares inóspitos, insalubres y peligrosos para los ciudadanos. Las constantes presiones de sindicatos y grupos de empleados fiscales, hacían que aumentaran los salarios y beneficios, sin que ello se viese reflejado en una mayor productividad en la prestación de sus servicios. El presupuesto de la ciudad no era administrado racionalmente, lo que trajo como consecuencia que la calidad de los servicios fuere empeorando en el tiempo. Parques, calles y barrios fueron los primeros en sufrir las consecuencias del abandono presupuestario. Los delincuentes, traficantes, prostitutas y desamparados eran los dueños de las calles y zonas de esparcimiento. Orinaban en los lugares públicos, traficaban en las plazas, rallaban murallas, asaltaban a ciudadanos y turistas. La delincuencia aumentaba y las autoridades no podían controlarlos. La ciudad que otrora se jactaba de ser la “capital del mundo financiero y turístico”, veía como miles de personas, empresas y turistas la abandonaban diariamente. Los vecinos reclamaban por sus espacios y los dueños de terrenos aledaños a dichas zonas sufrían las consecuencias en el valor de sus propiedades.
Bastó que la empresa Móbil Oil Corporation, el año 1983, mostrara una cinta de video grabada desde sus oficinas, ubicadas frente a la Grand Central Station, de la calle 42, para que las autoridades reconocieran su rotundo fracaso en materia de seguridad y administración de espacios urbanos. Dicho video grabado días antes de dejar las oficinas de Nueva York, para establecerse a otro Estado, reflejaba la profunda crisis en que se encontraba sumergida la ciudad.
“La breve cinta sin narrador revela una ciudad que ha perdido el control de sus espacios públicos. Colillas de cigarrillos se descomponen en charcos de orina fuera del terminal; periódicos se arremolinan desordenadamente en la calle; vendedores ilegales pregonan juguetes baratos sobre cajas de cartón; hombres encogidos yacen sin esperanza sobre la acera; legiones de personas que viajan para llegar a sus puestos de trabajo intentan infructuosamente abrir las puertas del terminal que misteriosamente están cerradas. Luego la cinta se mueve aprisa hasta las oficinas centrales de la pastoral de los suburbios de Exxony Bell Labs. Finalmente, aparece una pregunta: “¿Qué les decimos a nuestros empleados?”. La cinta llamó la atención de la ciudad. En respuesta, los asistentes del alcalde Koch convocaron a una reunión a los líderes comerciales del barrio medio en 1984 para discutir cómo limpiar el área de la Gran Central. Se hacía imperioso un mejoramiento. El terminal y sus alrededores entregaban la primera impresión de Nueva York a miles de visitantes y personas que concurrían a trabajar a diario – y lo que veían era el mayor campamento de personas sin hogar en la ciudad, prostitutas rodeando a turistas y cobrando por detener un taxi, rayados salpicados en los muros de las tiendas, aceras inmundas y faroles quebrados”.
“Admitiendo de manera implícita la derrota del gobierno, la ciudad imploró a los líderes comerciales del barrio medio que idearan una solución. Su respuesta fue organizar un distrito abocado al mejoramiento comercial o “BID, un distrito de tributación especial que aumentaría los ingresos con el fin de limpiar, patrullar y mejorar las calles del distrito, así como para entregar servicios a las personas sin hogar. Hoy, la suciedad alrededor de la Gran Central es sólo un mal recuerdo. El BID – oficialmente llamado la Asociación de la Gran Central (Grand Central Partnership) – contrató a un ejército de aseadores para que limpiaran las aceras y borraran los rayados dentro de las 24 horas siguientes a su aparición. El patrullaje de seguridad del BID ha reducido el crimen en un 60%. Los despachadores de taxis hoy forman fila fuera de la estación; y nuevos faroles, jardineras y basureros, comprados por el BID, surgen por todo el distrito” [1].
La descripción contenida en el artículo mencionado de manera concluyente la necesidad de la comunidad de actuar y trabajar con la ciudad, en otras palabras, la necesidad de permitir que los particulares participaren en la toma de decisiones y resolución de problemas hasta esa fecha eran exclusivos de los municipios.
Intentos anteriores por rescatar zonas urbanas descuidadas habían existido en la década de los 70’, cuando un grupo de vecinos del barrio de la calle 14 de Nueva York se organizaron para contratar servicios adicionales de limpieza y habilitación del único parque cercano a sus hogares. La iniciativa no prosperó mas allá de un par de meses, pues no tuvieron el financiamiento, ni el apoyo de las autoridades para continuar con su iniciativa. No fue sino hasta la instauración de los BID, y del ingenioso medio de la autoimposición, cuando pudieron llevar a cabo sus iniciativas y “salvar” su vecindario.
Gracias al reconocimiento que hiciere la ciudad de Nueva York del calamitoso estado de sus calles, parques y plazas, y dar acogida del sector privado para solucionarlo, hoy ya son millares los BID creados en EEUU, e incluso en otros países europeos, constituyendo una novedosa y exitosa forma de administración urbana, que utiliza el ingenio y capacidad del sector privado para resolver problemas públicos.
4. Qué pueden hacer los BID y cuáles son sus fines.
Los BID son organizaciones sociales abocadas al mejoramiento y solución de problemas vecinales. Las acciones de los BID deben estar orientadas a la consecución de los objetivos acordados por los vecinos en un plan de desarrollo distrital. En consecuencia, los BID poseen fines dados por sus propios miembros democráticamente; y las acciones de los administradores deben estar orientadas a la consecución de los objetivos acordados.
Por ejemplo las legislaciones de los Estados de Massachussets y Nueva York[2] han regulado los tipos de servicios pueden ofrecer los BID. De la sola lectura de dichas leyes, se colige que los mismos son amplísimos, dando un margen de acción bastante holgado a las organizaciones.
En general, podemos dividir las organizaciones de la siguiente manera, conforme a los servicios que prestan[3]. BID Abocados al:
a) “Mejoramiento de Bienes Públicos”: formados para la instalación de escalas peatonales, iluminación de lugares públicos y calles, mobiliario urbano, plantación de arboles y otros similares.
b) “Consumer Marketing”: cuyo objeto principal es la realización de eventos, festivales, coordinación de ofertas, promociones, producción de mapas, revistas y listas de tiendas.
c) “Desarrollo Económico”: Ofrecen incentivos para el desarrollo de negocios dentro del distrito, (prestamos, etc).
d) “Mantenimiento”: Recolección de basura, pintura y remoción de “graffitis”,lavado de calles y veredas, limpieza de nieve, entre otros.
e) “Transporte, Estacionamientos y Regulación de Otros Espacios Públicos”: Administran el servicio público de estacionamiento, veredas señales, paraderos, etc.
f) “Seguridad Ciudadana”: Proveen de servicios suplementarios de seguridad, mediante guardias contratados; instalación de instrumentos tecnológicos de seguridad, coordinación y trabajo con la Policía Estatal.
g) “Servicios Sociales y Políticas Publicas”: Por una parte prestan servicios comunitarios, capacitación, empleo, etc. Y por el otro realizan acciones para influir en las decisiones de la autoridad que pudieren afectar los intereses de la comunidad.
La regla general, al menos en EEUU, son los BID denominados Consumer Marketing con objeto amplio, es decir realizan funciones tanto de promoción y desarrollo económico, como de provisión de servicios complementarios a los municipales, matneción de áreas públicas y seguridad.
5. Aprobación y Funcionamiento
Son los propios dueños de bienes raíces dentro de un vecindario los que deciden asociarse para formar un BID. Deben confeccionar el plan de desarrollo, determinar la zona geográfica que comprenderá (una, diez o cien manzanas, etc.) y cumplir con los trámites que la ley les impone. Junto con ello los vecinos deciden libremente pagar un impuesto adicional sobre sus bienes raíces y el monto del mismo, dándole a la autoridad municipal las facultades legales para recaudarlos.
Una vez constituidos, esto es, cumplidos todos los tramites legales, teniendo la autorización de funcionamiento y la aprobación municipal, los miembros del BID elegirán a sus directores por el periodo que corresponda, los que abocaran sus esfuerzos en cumplir con el plan de desarrollo y las metas acordadas y presupuestadas con la municipalidad.
Al tramitar la autorización de funcionamiento y la aprobación del plan de desarrollo, se concede un plazo a los vecinos para oponerse. El hecho de ser integrante del BID aumenta la tasa impositiva, por lo tanto es necesario dar esta facilidad a los detractores. Por su parte y dependiendo de los servicios que preste el BID, los opositores pueden elegir no gozar de los servicios y quedar excluidos de ellos. Ocurre por ejemplo si se agrupa un grupo de vecinos para instalar alarmas en sus propiedades y contratar guardias de seguridad privados. En caso de desacuerdo el vecino no recibirá el servicio y no pagara por el tampoco.
Los BID pueden ser organizaciones privadas o mixtas, dependiendo del grado de vinculación con la municipalidad y si requieren financiamiento de ésta. La mayoría de los BID son privados. En todo caso siempre existe un grado de intervención estatal, desde que la municipalidad no solo aprueba su existencia y planes, sino que las modificaciones, disolución e incluso el cumplimiento de los objetivos, además de recaudar y entregar al BID los dineros comprometidos por los integrantes. Ello hace que de alguna manera la ciudad tenga un control sobre el cumplimiento de los planes de desarrollo, otorgando una protección adicional a los miembros que no tienen injerencia en la administración.
Al presentar a aprobación de los estatutos del BID, debe acompañarse el plan de desarrollo local, que contiene la ubicación o zona geográfica, las actividades a realizar, el presupuesto y los métodos de financiamiento. Por su parte deberá indicarse quienes son los responsables de la administración, la contribución de la ciudad en la prestación de servicios, una lista de los beneficiarios e integrantes y la duración de la organización.
Por último, la presentación deberá ir acompañada con el acuerdo de los propietarios de inmuebles que representen un porcentaje de habitantes de toda el área y un porcentaje del valor de las propiedades del distrito. En Massachussets, por ejemplo, la presentación debe ir acompañada por la firma de los dueños que representen al menos el 51% del valor de las propiedades de todo el sector comprometido y con la firma del 60% de los habitantes de la zona que se presente transformar en BID[4]. La experiencia demuestra que las solicitudes se presentan en general con representación de entre el 80% o 90% no solo del valor de las propiedades de todo el sector, sino que de los vecinos que la integrarán. Son pocos los casos en que las municipalidades autorizan los BID sin necesidad de porcentajes de aprobación[5].
6. Financiamiento de los BID.
He aquí una ingeniosa forma de financiamiento. Gran parte del presupuesto de los BID proviene de un impuesto adicional a los bienes raíces del área asociada a la organización. Los dueños de inmuebles acuerdan auto imponerse un tributo, por sobre sus propiedades, que los destinan íntegramente al mejoramiento del barrio y durante todo el periodo de funcionamiento del BID. El monto del tributo así como su determinación, quedan entregados a los miembros del BID, quienes al solicitar la autorización de existencia y funcionamiento, presentan a la autoridad la formula de calculo y el pago del mismo.
Este impuesto es recaudado por las Municipalidades, a través de la formulas legales normales. El pago del impuesto es obligatorio y se sujeta a las reglas generales de cobro en caso de incumplimiento. Por su parte, las municipalidades están autorizadas para excluir o eximir a ciertos contribuyentes, en razón de que sus propiedades son de destino habitacional, agrícola o están exentos de impuestos. El Tesorero Municipal colecta los impuestos y los distribuye a cada BID en particular. Dichos fondos serán destinados exclusivamente a los BID para su funcionamiento y el cumplimiento de sus metas. No pueden destinarse los recursos a otros fines que no sean los aprobados por el BID.
El BID por su parte es responsable de pagar a la Municipalidad los costos en que esta incurrió por la recaudación y posterior entrega de los dineros.
El cálculo de la tasa del impuesto esta entregado a los particulares quienes pueden utilizar las fórmulas siguientes:
- Avaluación del inmueble. (Fiscal por ejemplo)
- En razón de las diferentes clases de inmuebles dentro del distrito. (comerciales, industriales, habitacionales, etc.)
- Beneficios de ciertas zonas dentro del BID. (Quienes tendrán mas provecho del BID y sus resultados).
- Metros cuadrados de la propiedad[6].
- Metros de frente de cada propiedad. (Por ejemplo si un BID esta formado para el retiro de la nieve, debe pagar más el que usará mayor tiempo de máquina).
Existen además otras formas de financiamiento, tales como, donaciones, aportes de organizaciones públicas, por la venta de artículos, regalos, leasing, etc. Curiosamente los BID pueden establecer mecanismos de endeudamiento, como ocurre con la colocación de bonos en la bolsa, y con muy buenos resultados. Es el caso del BID de la Grand Central de Nueva York,, el cual se asoció con el BID de la calle 34, a objeto de realizar ciertas obras que se convertirían en mejoramientos para la ciudad. El capital y los intereses se pagarían con las contribuciones del BID, sin garantía de la ciudad. Entre los años 1992 y 1996, ambos BID emitieron US 56 millones de dólares en bonos, teniendo una tasa de riesgo A 1, mas alta que la tasa que los inversionistas daban a la ciudad de Nueva York[7].
7. Conclusiones.
Los BID nacieron para quedarse. Hoy son parte de la cultura e idiosincrasia de los norteamericanos. Han probado ser una herramienta eficaz para el desarrollo económico de vecindarios, barrios, distritos y ciudades. Las autoridades cada día aprueban más organizaciones, depositando su confianza en los particulares, los que a su vez han demostrado ser eficientes colaboradores en la prestación de servicios complementarios a los municipales.
Han probado ser un instrumento necesario para administrar espacios públicos y una muy buena idea que puede ser replicable en otros países. En Inglaterra ya se abrió la discusión para realizar las adecuaciones legales para autorizarlos, en Finlandia son una realidad, en fin, en miles de lugares están surgiendo como una herramienta democrática que permite el desarrollo sustentable de las comunidades.
Cabe preguntarse entonces, si este modelo de gestión urbana, que permite al sector privado resolver problemas de carácter públicos, puede aplicarse en Chile y en el resto de Latinoamérica?.
En Chile tenemos una legislación que permite y promueve la asociatividad[8]. No solo ello, sino que autorizan a las personas que viven en comunidad se rijan por estatutos legales semejantes, otorgándoles el derecho a limitar su libertar, auto imponiendo normas que pueden reclamarse legalmente. Quizás con instrumentos como las leyes que regulan las juntas de vecino, las de copropiedad inmobiliaria, rentas municipales, y otras de carácter civil, los particulares podrían obligarse a pagar una especie de tributo con el objeto de mejorar sus barrios y desarrollarlos económicamente. Incluso sin ayuda de la autoridad.
Ojalá en un futuro próximo veamos surgir este tipo de iniciativas para mejorar, por ejemplo, barrios capitalinos como los de Estación Central, Patronato, Providencia, Bellavista y tantos otros que tarde o temprano van a sufrir el descuido de las autoridades comunales. No pretendo ser catastrófico en mis aseveraciones, pero muchas veces las medidas de la autoridad van en desmedro de barrios completos. Las decisiones técnicas con las políticas, la gran mayoría de las veces, son incompatibles.
Las presiones ejercidas por particulares, fueron las que detonaron que la ciudad de Nueva York reconociera su total incompetencia para abordar temas urbanos. Esto contribuyó al nacimiento de los BID y con ello una de las más novedosas formas de financiamiento. Me refiero a los acuerdos autoimpositivos, que permiten en primer lugar acordar auto tributar y en segundo, determinar el destino de dicho tributo.
Sin duda que los BID despertarán, en países como el nuestro, opiniones que verán en estas instituciones, otro mecanismo más del sector privado para generar riqueza en desmedro de los más pobres. Me refiero a aquellos que pregonan a todo pulmón que el Estado es el mejor proveedor de servicios, mirando al particular como un animal sediento de riqueza, que es necesario apocarlo, esconderlo y limitarlo en su actuar, pues su único fin es ejercer opresión sobre los mas necesitados. La experiencia en otros países ha demostrado lo contrario. Por una simple razón: la incapacidad de los gobiernos locales de realizar eficientemente las funciones públicas que la ley les encarga y que la comunidad reclama.
Los BID han demostrado ser un incentivo a la creatividad de las personas, pues permite que sean éstos los que se organicen y contribuyan con ello a mejorar la calidad de vida de un barrio determinado, y dar solución a sus propias necesidades que son los que mejores las conocen. Esperemos que los particulares vean con buenos ojos este tipo de organizaciones para realizar un sin número de actividades que por años han estado a la espera de una respuesta de la autoridad comunal o gubernamental.
En EEUU hay BID que se han formado para el mejoramiento comercial de ciertas áreas y hoy en día prestan un sin número de otras funciones, tales como, servicios de limpieza, seguridad 24 horas al día, información turística, transporte gratuito de personas, alimentación de personas desposeídas y capacitación de las mismas, implementación y diseño de mobiliario urbano, promoción de actividades y eventos gratuitos para la ciudad y la comunidad en general y servicios sociales de toda índole.[9]
Chile y el resto de Latinoamérica deberían rescatar y copiar aquellas experiencias de países que han sabido hacer bien las cosas. ¿O es que somos tan obtusos que no podemos ver que el pasto del vecino, en algunas oportunidades, es más verde que el nuestro?.
Jorge Nazer Rodríguez
Abogado, Intern of Manhattan Institute of Policy Research.
Miembro del programa de la Fundación Jaime Guzmán E. “Jóvenes al Servicio de Chile” Asesor Jurídico de la I. Municipalidad de Puerto Varas.
(Endnotes)
- “Bids Really Work”. Artículo publicado en el City Journal de Nueva York, Spring 1996, p. 42, escrito por Heather Mac Donald, quien es editora de la revista mencionada y “John M. Olin Felow Partner” of the Manhattan Institue for Policy Research. El lector puede leer este artículo en la Página Web www.mahattan-institute.org.
- Massachusetts General Laws C-400, section 2, de 1997; y New York State General Municipal Law, Article 19-A, section 980-b, ambas regulan los objetos que pueden desarrollar los Business Improvement District.
- Jerry Mitchell, Profesor “School of Public Affairs, The City University of New York”, en su libro “Business Improvement District and Innovative Service Delivery”, p. 18.
- Massachusetts General Laws C-400. Otras legislaciones piden porcentajes menores, dependiendo del numero de habitantes de la ciudad.
- Jerry Mitchell, Profesor “School of Public Affairs, The City University of New York”, en su libro “Business Improvement District and Innovative Service Delivery”, p. 12.
- Esta es una de las formulas más usadas, en donde los propietarios pagan una suma, generalmente baja, por los metros cuadrados de su inmueble. (Por ejemplo 50 centavos de dólar por metro cuadrado trimestralmente).
- “Bids Really Work”. Ob. Cit. p. 2
- Recordemos que nuestra Carta Fundamental reconoce la existencia de grupos intermedios, concediéndoles una debida protección.
- Ejemplos de BID: The Alliance for Downtown New York, Inc; Center City District; Grand Central Partnership; Central Atlanta Progress; Downtown D.C.; Hollywood Entertainment District, entre otros.
|
